低碳經(jīng)濟(jì)界定的模糊，不愿意過多犧牲發(fā)展權(quán)的考量，起草部門權(quán)限問題，以及地方競爭蜂起等等令發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見踟躕難出。
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時(shí)至今日，備受關(guān)注的《關(guān)于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）仍未出臺，《財(cái)經(jīng)》記者日前獲悉，《意見》已上報(bào)有關(guān)部門，但未獲批準(zhǔn)。
此前社會各界曾普遍預(yù)測《意見》將于2009年年底出臺。2010年“兩會”期間，發(fā)改委副主任解振華表示，《意見》還在加緊研究論證，但并未給出具體出臺的時(shí)間。
參與《意見》制定的發(fā)改委能源所能源環(huán)境與氣候變化研究中心主任徐華清告訴記者，“《意見》暫時(shí)擱了下來，出臺的時(shí)間往后推了。”
據(jù)悉，該《意見》主要由發(fā)改委應(yīng)對氣候變化司牽頭起草，環(huán)保部、工信部、財(cái)政部等部委協(xié)助《意見》的研究制定。
《意見》主要內(nèi)容包括對低碳經(jīng)濟(jì)概念進(jìn)行界定、規(guī)劃中國低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、開展低碳經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)示范、試行碳排放強(qiáng)度考核制度、探索控制溫室氣體排放的體制機(jī)制，以及在特定區(qū)域或行業(yè)內(nèi)探索性開展碳排放交易。
接觸過《意見》初稿的社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)研究室主任莊貴陽對記者表示，“這么久都沒出臺，如果要出臺的話肯定要重新修改，因?yàn)楝F(xiàn)在的情況已經(jīng)有了很多變化。”
出臺蓄勢
在2009年舉行的哥本哈根世界氣候大會上，中國政府承諾在保留現(xiàn)有節(jié)能減排目標(biāo)的基礎(chǔ)上，到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%－45%，非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)15%左右。
2009年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議亦是明確提出，在調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)變的大思路下，要推進(jìn)節(jié)能減排，開展低碳經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)。
2010年3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中指出，2010年重點(diǎn)工作之一，是要積極應(yīng)對氣候變化。大力開發(fā)低碳技術(shù)，推廣高效節(jié)能技術(shù)，積極發(fā)展新能源和可再生能源。努力建設(shè)以低碳排放為特征的產(chǎn)業(yè)體系和消費(fèi)模式。
2010年“兩會”期間，九三學(xué)社的提案——《關(guān)于推動我國經(jīng)濟(jì)社會低碳發(fā)展的建議》得到了國家發(fā)改委的高度認(rèn)同，被列為本屆政協(xié)會議的“一號提案”。提案指出，應(yīng)將低碳發(fā)展道路確定為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略，并將低碳經(jīng)濟(jì)作為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，將中國特色低碳發(fā)展道路作為應(yīng)對氣候變化、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，在列入“十二五”規(guī)劃的同時(shí)考慮更長遠(yuǎn)規(guī)劃，重新調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能源利用效率。
隨著低碳經(jīng)濟(jì)逐漸上升到國家戰(zhàn)略層面，各界已達(dá)成這樣的共識：發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。但圍繞“低碳經(jīng)濟(jì)”的爭論聲仍不絕于耳，相關(guān)問題還存在著爭議，這也從某一層面上反映出《意見》難以出臺的原因。
氣候組織大中華區(qū)總裁吳昌華對《意見》能否出臺持懷疑態(tài)度，“發(fā)改委的意見不一定能出來，其中原因很復(fù)雜，哥本哈根會議之后，政府高層有些人覺得西方國家在‘套’我們。”
此外，吳昌華還對《意見》的起草部門提出了質(zhì)疑，發(fā)改委應(yīng)對氣候變化司主要職責(zé)是研究氣候變化問題，應(yīng)對氣候變化，而“低碳經(jīng)濟(jì)是整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，（氣候司作為）起草人是不合適的。”
社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華認(rèn)為，《意見》出臺的時(shí)間一再推后還因?yàn)楦鹘鐚Φ吞冀?jīng)濟(jì)的界定還不是特別清楚。
不過，潘家華還指出，《意見》遲遲未出，從中也能看出發(fā)改委的態(tài)度是慎重的，“過于草率地拿出《意見》，而后就會很快地出現(xiàn)缺陷，這是沒有價(jià)值的。”
“《意見》難于出臺取決于認(rèn)識，政府高層對低碳經(jīng)濟(jì)在認(rèn)識上不統(tǒng)一是《意見》難產(chǎn)的原因之一。”莊貴陽如是分析。
記者采訪的一些專家表示，《意見》更多的是把低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，在政治層面做出表態(tài)，凸顯出發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重要性，《意見》不會有具體化的指標(biāo)。
低碳經(jīng)濟(jì)界定的模糊，不愿意過多犧牲發(fā)展權(quán)的考量，起草部門權(quán)限問題，以及地方競爭蜂起等等令發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見踟躕難出
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概念有待厘清
中國目前對低碳經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵和外延還沒有明確定義。徐華清認(rèn)為，《意見》出臺時(shí)間的后推，概念尚未厘清是原因之一。
2003年2月，英國時(shí)任首相布萊爾發(fā)表的白皮書《我們未來的能源——創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》中，最早出現(xiàn)了低碳經(jīng)濟(jì)的概念。隨著“巴厘路線圖”的達(dá)成，應(yīng)對氣候變化國際行動不斷走向深入，低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路在國際上越來越受到關(guān)注。
低碳經(jīng)濟(jì)是指碳生產(chǎn)力和人文發(fā)展均達(dá)到一定水平的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，旨在實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放的全球共同愿景。它是一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，而向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程就是低碳發(fā)展的過程，目標(biāo)是低碳高增長，強(qiáng)調(diào)的是發(fā)展模式。它突出體現(xiàn)為低碳技術(shù)的競爭，著眼點(diǎn)是低碳產(chǎn)品和低碳產(chǎn)業(yè)的長期競爭力。它是一種長期發(fā)展愿景，轉(zhuǎn)型過程具有階段性特征，最終，低碳經(jīng)濟(jì)通過技術(shù)跨越式發(fā)展和制度約束得以實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)為能源效率的提高、能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及消費(fèi)行為的理性。
在潘家華看來，所謂低碳，主要分為以下三種情況，一是零碳，即無碳排放；二是滿足一定碳限量目標(biāo)；三是相對的低碳，相對于一定的參照物來比較碳的排放。“低碳經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)涵，就應(yīng)該屬于滿足一定目標(biāo)的低碳和相對低碳。”
中國目前處在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的重化工業(yè)中期，基于目前的技術(shù)水平，零碳是不現(xiàn)實(shí)的，絕對零碳也是不可能的，對于中國來說，后兩種低碳是實(shí)際可行的。中國只要實(shí)現(xiàn)在哥本哈根氣候變化大會上的承諾——在保留現(xiàn)有節(jié)能減排目標(biāo)的基礎(chǔ)上，到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%－45%，非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)15%左右，當(dāng)可視為為低碳目標(biāo)做出了實(shí)質(zhì)性努力。
吳昌華認(rèn)為，“低碳經(jīng)濟(jì)”并不是一個(gè)嶄新的東西，實(shí)際上是一種發(fā)展道路和發(fā)展思路。它和可持續(xù)發(fā)展具有相關(guān)性，并不孤立。就中國來說，可以把低碳并入到可持續(xù)發(fā)展中，根據(jù)自身情況落實(shí)節(jié)能減排。
莊貴陽指出，在對低碳經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識上還存在著誤區(qū)，比如發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)一定就是高成本的、低碳經(jīng)濟(jì)只是發(fā)達(dá)國家做的事、節(jié)能減排就等于低碳經(jīng)濟(jì)。“包括政府高層對低碳經(jīng)濟(jì)的理解也不是特別清晰，需要有關(guān)各方多下功夫，統(tǒng)一認(rèn)識。”莊貴陽說。
在博弈中踟躕
按照國際能源署的統(tǒng)計(jì)，中國的溫室氣體年度排放在2007年已躍居全球第一，人均排放超過世界平均水平5%，且全球新增的二氧化碳排放約有一半源自中國。在哥本哈根會議上，中國更是由于突出的排放地位承受著巨大的壓力，成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。
然而，中國在會上宣布的自主減排并沒有換來哥本哈根會議的成功，甚至招致一些國家無端的指責(zé)污蔑。
相對于哥本哈根會議上各方的折沖樽俎，將于2010年年底在墨西哥坎昆召開的氣候變化大會被人們寄予了更多厚望，各國之間存在的摩擦和沖突或?qū)⒕徑猓M(jìn)而達(dá)成共識和利益平衡。
低碳博弈的實(shí)質(zhì)是排放權(quán)與發(fā)展權(quán)的平衡。雖然中國向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型更多地是自身發(fā)展的需要，但在云譎波詭的國際環(huán)境之中，《意見》的出臺勢必要考慮如何緩解國際氣候政治中的壓力、減少同其他國家的摩擦以及營造良好的國際發(fā)展環(huán)境，進(jìn)而在國際氣候談判中掌握更多話語權(quán)的問題，這也是各方對《意見》的文本大費(fèi)躊躇的原因所在。
哥本哈根會議雖然未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但是對全球減排做了空前的總動員。社科院莊貴陽認(rèn)為，這可以說是全球應(yīng)對氣候變化進(jìn)而向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的開始，“哥本哈根會議已經(jīng)定出把氣溫升高幅度限制在比工業(yè)化之前高2攝氏度幅度的目標(biāo)，這樣的話就要求中國大幅度減少碳排放，像歐盟就提出了中國2025年碳排放的曲線要達(dá)到峰值的要求，此外，中國年度碳排放超過美國成為世界第一，面臨的壓力是巨大的。”
除了對國際因素的考慮，正在出現(xiàn)的低碳經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)競爭也是有關(guān)部門顧慮的因素之一。據(jù)莊貴陽透露，《意見》初稿中提出在地方和行業(yè)進(jìn)行低碳經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，“試點(diǎn)肯定會有，但不會太多，《意見》沒有明確哪些地方做試點(diǎn)。”各地城市為得到政策傾斜勢必將爭取試點(diǎn)名額。“地方有一千多個(gè)城市都想做試點(diǎn)，這會大大增加城市的名聲，”莊貴陽分析說。
“地方都在要名分，總得有個(gè)量化的東西吧，細(xì)則還都沒出來呢，發(fā)改委也不敢輕易給名分。”吳昌華表示。她認(rèn)為，在這種無序的狀態(tài)下，《意見》應(yīng)盡早出臺，給予規(guī)范的引導(dǎo)，政策不能總是處于缺位的狀態(tài)。
對于試點(diǎn)城市的選取，莊貴陽建議，“應(yīng)把真正的有代表性的城市選進(jìn)來，不能選那些渾水摸魚的城市。”“在國家政策不明朗的情況下，可能有些城市已經(jīng)認(rèn)識到了這是個(gè)機(jī)遇，沒有前瞻性、被動的城市應(yīng)該是不會被選為試點(diǎn)的。”
同樣的呼聲也來自產(chǎn)業(yè)界。中石化燃料油產(chǎn)品及添加劑研究室主任張永光告訴《財(cái)經(jīng)》記者，中國在哥本哈根會議上減排二氧化碳的承諾，“有可能已經(jīng)完成了一部分，至于剩下的量如何進(jìn)行，需要做出規(guī)劃落實(shí)到各個(gè)行業(yè)。”
工業(yè)和信息化部節(jié)能與綜合利用司司長周長益對《財(cái)經(jīng)》記者表示，“節(jié)能司等部門做具體的減排測算工作，然后由發(fā)改委綜合各司的意見。”
